中国“一带一路”战略定位的三个问题

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[中国“一带一路”战略定位的三个问题]

作者：储殷高远

国际经济评论 2015年07期

“一带一路”战略是中华复兴、中国崛起的标志性战略，它不仅是商路的延伸，而且也是国家利益边界、安全边界的延伸，

中国“一带一路”战略定位的三个问题

[智库|专题]。它不仅体现了当代中国经济产业升级、产业转型所带来的迫切需求，而且更为重要的也是对中国国家战略利益的概括性表述。它是习近平总书记对于中国大周边环境的创造性思考，其实质是中华文明对近代以来西方霸权设计的政治地理的根本性重塑。然而在国家战略大方向基本清晰的情况下，“一带一路”战略在战略定位上仍然存在一些有待厘清的问题，而这些问题对于这一战略的顺利推进，有着极为重要的现实意义。

全球战略还是区域战略？

战略定位取决于对三个问题的基本认识，即：“我们是谁？”、“我们要实现什么？”、“我们能实现什么？”。“一带一路”战略的提出也同样如此。习近平总书记在2013年9月、10月分别提出构建“丝绸之路经济带”与共同建设“21世纪海上丝绸之路”，既体现了其个人的高瞻远瞩，也反映了中国共产党在执政64年以来对于中国特殊性的深刻认识。一方面，中国共产党将自身视为中华民族伟大复兴的领导者，将中华民族的重新崛起视为其自身执政的合法性基础。习近平总书记自执政伊始就高度注重吸纳、运用具有中华民族特色的文化元素，提出了“礼法合治”等一系列的具有中国文化特色的概念。在这种国运昌隆、国学重兴的背景下，丝绸之路作为与中华民族最强盛时代紧密联系的文化概念被重新赋予时代含义，①其实并不令人意外。今天中国的最高决策层多出生于1960年代，他们在成长的过程中深受民族主义、理想主义与革命浪漫主义的影响，这也让他们能够超越技术官僚的视野局限，去做出更为宏大、更具有前瞻性的战略构想。“一带一路”战略在一定程度上，就是这种民族复兴与革命浪漫主义激情结合的产物。另一方面，中国共产党在坚持邓小平时代以来的改革开放政策30余年的时间里，逐渐形成了有关现代中国国家安全的独特认识。这种认识可以归纳为三点。其一，中国共产党大力推进的改革开放并没有改变以美国为代表的西方资本主义世界由于意识形态差异而对中国共产党的根本敌意。其二，中国的和平崛起已经引起了美国的高度警惕，并导致美国重返亚太，强化对于中国的遏制与包围。其三，中国的国家安全已经不再是境内问题，而是与周边地区局势密切相关，并受到周边局势动荡严重影响的问题。正是基于这三点认识，密切与周边国家的关系，稳定周边国家的局势，打破美国的亚太遏制链条，就成为中国国家安全战略的紧迫主题。这两方面的因素决定了中国共产党对于自己作为中华民族复兴者与美国亚太地区竞争者的角色定位，而“一带一路”战略的设计正是基于这个角色定位。

“一带一路”战略自提出伊始，就引起了国内外学界广泛的关注，然而其战略目的尚缺乏清晰的表述。目前为止，国内外对于“一带一路”战略的解读大致分为四种。其一是以经济的视角来解读。比如美国亚洲研究所的纳德吉·罗兰(Nadege Rolland)和国内以林毅夫为代表的经济学家。他们主要从密切中国与丝路地带国家的经济关系、推动中国过剩产能输出的角度来解释。②林毅夫先生认为“一带一路”战略的重心是促进互联互通的基础设施建设。在此基础上，还需要加上“中非命运共同体”的非洲战略，促进中国劳动密集型产业转移到非洲。“一带一路一洲”战略将会给发展中国家带来造血机制，同时有利于中国自身。国家税务总局原副局长许善达于2009年提出了中国版的“马歇尔计划”，即向亚非拉等发展中国家宣布中国愿意向友好国家提供国家贷款用于借款国的基础设施建设，把国内过剩的产能转化为国家债权。由于这一看法的内容与“一带一路”战略中“国家承担贷款风险、企业输出过剩产能、人民币国际化”三位一体的战略设计高度类似，因此许多民间智库也将“一带一路”战略误读为中国版的马歇尔计划。其二是从中美博弈的角度来解读。一些美国的智库视“一带一路”战略为中国对美国重返亚太的反制。他们认为中国的“一带一路”战略是新型大国关系理念的具体表现，其本质是意在与美国寻求陆上及海上战略空间的权力分享甚至势力划分，“21世纪海上丝绸之路”的直接目的就在于将东盟海洋空间划归自己的太平洋水域势力范围。中国在东亚地区之外打造以自身为中心的经济圈，是为了化解美国以跨太平洋伙伴关系协议(TPP)为手段对中国的挤压，进而对美国在亚太地区对中国进行的遏制和围堵形成有效的反制。其三是从中欧关系来理解。比如王义桅先生强调“一带一路”战略的关键在于中欧的联接，无论是陆上的一带还是海上的一路，其终点站都是欧洲，都是希望把两大市场、两大力量、两大文明联接在一起。③其四为周边视角，即以大周边的视野来解读。比如张蕴岭教授主张“一带一路”战略的实质是周边命运共同体的建设，他认为“一带一路”是开放平台，应该包括韩国和日本。④在这个大周边的视野之下，胡鞍钢教授主张中亚为“一带”的核心区，江瑞平教授则主张东南亚为“一路”的核心区。

这四种视角无疑都有其合理之处，但是却各自存在一些值得商榷的问题。第一种以经济为视角的解读，在很大程度上是从中国经济目前面临的实际问题出发的，它的确反映了中国国内产能过剩、资本渴望走出去的迫切心态。由于中国长期以来投资带动增长的模式以及中国城镇居民的消费转型，中国工业产业自2010年起就面临严重的产能过剩。根据已有的调查，在2012年中国工业有22个行业产能相对过剩，产业产能过剩率达80%以上，尤其是钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等。根据保守估计，2015年中国钢铁将近1.3亿吨热轧板卷的产能利用率甚至不到60%。实施“一带一路”战略所带来的大量基础建设，无疑将缓解钢材、水泥、合金等行业的严重过剩。然而问题在于，以资本输出、产能转移来解释“一带一路”战略，实际上忽略了这一战略主要以中国周边为主的事实。因为如果单就产能转移、资本输出而言，“一带一路”上的很多国家并不一定比国内不发达地区和拉美、非洲的一些国家条件更为优越。比如现在一种比较流行的看法认为中国的劳动力价格在快速上升，因此将制造业转移到人力便宜的东南亚或印度会很合算，但实际情况完全不同。柬埔寨和印度尼西亚的人力最便宜，但是柬埔寨基础设施极为落后，工业园里的企业甚至必须自己发电。印度尼西亚的人力虽然便宜，但是劳工组织相当发达，而且岛屿林立，交通、电力都极为昂贵。印度的情况就更为复杂，沿海一线虽然人力资源丰富，而且基础建设不错，但是地价非常昂贵，而内陆地区虽然人力便宜、地也便宜，但是基础建设又非常落后。相比而言中国的中西部地区甚至更值得发达地区的过剩资本的进入。事实上，中国在“一带一路”上的许多投入，不是算经济账，而是算政治账。

第二种基于中美博弈的视角，虽然契合于中国国家安全的大背景，但是它忽视了“一带一路”地区的特殊性。“一带一路”战略以基础建设为主要特色，目前中国在中亚、南亚的大量投资，其实都是以道路、港口建设等基础设施建设为主，主要依靠的是中国在人力上的优势，而这些地区通常是美日企业不愿意进入的地区，基础建设也不是美日等国经济输入的主要方式。因此中国的经济进入更类似于一种填空，即主要在美国不具备竞争优势甚至不具备竞争意愿的领域内发挥自己的影响力。中美在“一带一路”战略中不仅有竞争，而且有互补与合作。

第三种基于中欧视角来看待“一带一路”战略的看法，无疑把握了中国改革开放的大方向，但是它可能也忽视了这一战略对于中国周边安全的重要意义。因为“一带一路”并不仅仅是通向欧洲的“路”和“带”，它独立于欧洲而对中国发生多方面的重要影响。第四种基于周边的概念来看待“一带一路”的看法，虽然把握了这一战略对于构建中国周边战略依托带的重要作用，但是却忽视了“一带一路”并不是环绕型的，而是延伸型的，它不仅仅是个大周边的概念，也是跨越周边区域的全球战略再平衡。中亚与东南亚不仅是中国的周边，而且也是世界政治地理中极为重要的组成部分，它们不是中国的后院，也不可能为中国所垄断，中国只是在该地区发挥影响力的多元主体中的一员，而中国的“一带一路”战略也必须通过合作与协调才能够在这些地区得以顺利推进。

尽管中国政府在“一带一路”战略的大方向上是清晰的，但是在战略的具体内容上是不确定的。“一带一路”战略的定位将是一个多方合力、多方诠释的结果。它既取决于其他国家的反应，也被中国内部各利益相关方所决定。事实上，在对于“一带一路”战略的定位上，发改委、商务部与地方政府可能比外交部门拥有更大的影响力。这实际上意味着“一带一路”战略将更侧重于边境西部省份的发展而非外交战略的需要。如青年学者柳思思所言“一带一路”战略是运用边境区位的独特性，把边境对经济发展与合作的屏蔽作用，通过政府支持、网络联系、过境需求、企业集聚等转化为中介作用，挖掘边境区位优势，并以此带动跨境经济合作，将边境区由一个国家内部的边缘区转化为具有发展潜力的核心区，增进其空间可达性与辐射力，达到双方或多方共赢的目标。⑤从目前“一带一路”战略的推进来看，尽管对于“一带一路”国家的投资引人关注，但是边境省份的建设同样成为战略的重要内容。“一带一路”战略已经成为地方政府在西部大开发之后的又一次重大机遇。2015年已经有20个省份在政府工作报告或高层会议中明确各自在“一带一路”中的定位及发展重点。目前，“一带一路”核心区域有16个省份，其中，“丝绸之路经济带”包括新疆、青海、甘肃、陕西、宁夏等西北五个省份，重庆、四川、广西、云南等西南四个省份，以及最新扩围的内蒙古；“21世纪海上丝绸之路”则囊括江苏、浙江、福建、广东、海南等东部沿海五个省份以及最新扩围的山东省，而黑龙江、辽宁、河南和湖北也明确表态，积极融入“一带一路”建设，

社会文化论文

《中国“一带一路”战略定位的三个问题》(http://www.lp1901.com)。在这种背景之下，大致可以对“一带一路”战略进行定位，那就是“一带一路”虽然在西方地理学的意义上是跨区域的，但是其基本定位仍然是区域战略而非全球战略。这是因为这个区域的提出是基于中国的文化要素，它虽然“跨”了西方文化所划分的世界区域，但是并没有超越中国传统文化对于周边的理解。也正因此，“一带一路”战略虽然表现出了一定的全球战略的特征，但是它在本质上还是区域性质的。中国政府更倾向于以应对周边的方式来处理与“一带一路”相关的问题。

多重双边伙伴关系还是跨区域整合？

“一带一路”战略最大的特点在于将多个国家集合于“带”与“路”这样的区域概念中。这不仅是中国文化重合轻分的思维拟制，也是条条大路通中国的正常结果。随着基础建设的联通，原先孤立的各个国家被铁路、航路以及由此而来的中国经济影响力联系起来，逐渐具有共同利益，并具备同一区域的特征。然而就目前而言，中国与“一带一路”中国家的关系还是以双边关系为基础，这也是自1990年代以来中国最重要的外交工具。截至2013年，中国已经与全世界172个建交国家中的54个建立了各种伙伴关系，包括伙伴关系、全面伙伴关系、合作伙伴关系、全面合作伙伴关系、战略伙伴关系、战略合作伙伴关系、全面战略伙伴关系、全面战略合作伙伴关系、全面战略协作伙伴关系等。在东南亚、中亚和南亚方向，多个“一带一路”国家也与中国保持着伙伴关系。

应该说伙伴关系的确立为“一带一路”战略的推进奠定了良好的基础，在一定意义上能够起到以点带面的作用，但是点的叠加与“带”和“路”的形成却仍然有明显的不同。就现状而言，基于“带”和“路”的多边整合，主要受到三个方面因素的制约。其一，“伙伴关系”的高度灵活性不利于跨区域整合。中国与各个伙伴国的“伙伴关系”在内容上并不一致。伙伴关系的安排更类似一个愿景，表示两国致力于成为伙伴，但是在实际执行时，提供了相当的灵活性。中国的“伙伴关系”是相互尊重、求同存异、合作共赢的关系，它不同于集团外交、势力范围外交。后两者的合作成员间一般签署具有国际法意义条约，要承担约束力强的责任，并针对某些目标而合作，而中国与伙伴方不签署任何条约，彼此不受结盟条约和义务约束，行为自由。“伙伴关系”的确立一般以双方元首联合声明为标志，在声明中确定合作领域，并确立一定的交往和磋商机制以保障伙伴关系。这意味着中国与不同的伙伴，往往在合作领域、合作重点、合作内容、合作机制上都存在一定的差异。这实际上也是“带”、“路”整合的难题。虽然亚洲基础设施投资银行与丝路基金的设立能够有助于多边整合力度的提升，但是在短时期内“路”、“带”之上的国家还是更倾向于各自单独与中国发生联系。

其二，各伙伴之间的复杂关系影响了跨区域整合的开展。“一带一路”上的一些国家虽然都为中国的伙伴，但是彼此间存在比较严重的竞争与冲突，比如长期敌对的印度和巴基斯坦，又比如曾在近年间爆发过激烈冲突的吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦。尽管“一带一路”国家普遍存在着与中国加强经济联系的意愿，但是这些紧张关系的存在仍然让区域整合面临着巨大的困难。必须指出的是，中国的许多伙伴都有自己的大国理想，与中国建立伙伴关系并不意味着其接受中国在“带”、“路”之上发挥决定性的作用。⑥比如一直谋求南亚地区霸权的印度，就对中国的“一带一路”战略表现出复杂的情绪。⑦它虽然在经济上渴望与中国加强联系，但是在地区影响力上却始终视中国为重要对手。又比如印度尼西亚、越南、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦等国也长期谋求其在所处区域的大国地位。

其三，美俄对“一带一路”国家的影响为“带”、“路”的整合增加了不确定性。“一带一路”上许多国家在地缘安全上处于重要地位，属于自古兵家必争之地，美俄等大国同样与“一带一路”上的一些国家保持着特殊的关系，并对中国的“带”、“路”展开构成了一定意义上的挑战。比如俄罗斯视原苏联国家为势力范围，在中亚推进的欧亚联盟，对于上海合作组织的运作就构成了一定影响，而欧亚联盟中的哈萨克斯坦不仅是“一带一路”上极为重要的节点国家，而且也是在中亚拥有较大影响力的国家。又比如美国长期以来将东盟视为自己的势力范围，并在近年来频繁利用菲律宾、越南等国遏制中国在东南亚地区的影响力。这些因素的存在让“带”、“路”的多边整合面临着很大的不确定性。正是基于这三点原因，“一带一路”的推进，很难以多边参与的跨区域整合的模式进行，而仍然必须以多重双边伙伴关系为基础。

西北优先还是东南优先？

在“一带一路”战略定位当中，西北与东南是两个主要的方向。就目前的具体政治形势与经济形势来看，开拓西北面临更大的不确定性。其一，从地区政治稳定性来看，除了缅甸的改革还存在一定变数之外，东南亚诸国虽然在其政治过程当中不乏混乱，但是已经基本实现了稳定，而中亚地区的政治局势将在近20年间充满变数。中亚几国的强人政治正在逐步变成老人政治，乌兹别克的卡里莫夫76岁，哈萨克斯坦的纳扎尔巴耶夫74岁，塔吉克斯坦的拉赫莫诺夫62岁，都已执政20多年，这些国家不仅很快都将面临领导人接班和政治转型的问题，而且也很可能将面临来自国内外的民主转型的压力，未来的政局是否稳定，政权是何种形态，新一代的领导人对于“一带一路”是什么态度，都充满了不确定性。缅甸今天所发生的一切同样可能发生在中亚几国之中。因此在其政权交接完成之前，中国应保持谨慎的态度。

其二，东南亚的整体性更好，更有利于跨区域多边整合机制的建立。相比于上海合作组织，东盟的运作更为有效，东南亚的一体化进程也取得了更多的成果。东南亚地区尽管仍然存在国家间冲突的可能，但随着经济一体化的加速，东盟诸国之间已经实现了比较稳定的和平，并建立了较为有效的冲突解决机制。越南和印度尼西亚的大国野心基本上已经被东盟的政治框架予以有效的限制，泰国、马来西亚、新加坡等富裕的国家已经能够通过经济文化等软实力对越、印两国进行有效影响。通过与东盟的自贸区建设，中国能够从东盟整体入手，从泰、马、新等国入手迂回协调其与越、印两国可能的战略竞争。相比较而言，中亚地区的情况与东南亚地区存在较为明显的差异，中亚诸国不仅存在着族群冲突，而且在领导人之间也宿怨颇深。吉尔吉斯斯坦与乌兹别克斯坦、乌兹别克斯坦与哈萨克斯坦之间，都存在着爆发战争的风险。虽然上海合作组织已经运作多年而且取得了丰硕的成果，但是上海合作组织框架下的地区整合模式，仍然是自上而下的整合模式，国家之间主要是基于对共同安全问题的考量而集体协作。这种安全利益的确认与经济利益的确认有极大的不同，它在客观利益之外有很大的部分取决于领导人的个性判断，相比于基于经济利益之上的国家间合作，自上而下基于政治利益的国家间合作，更加松散易变。从近几年间乌兹别克斯坦与邻国的多次冲突以及哈萨克斯坦与邻国的紧张关系来看，上合组织对于这两个地区强国的制约仍然是相对有限的。

其三，从外部影响因素来看，东南亚地区比中亚方向更易于推行“一带一路”战略。东南亚虽然长期以来深受美国的影响，也曾是美国冷战时期反华、反共的重要地区，甚至可以在一定程度上被视为美国的势力范围，但是随着近十年来东盟自主性的提高，东盟诸国的对华与对美态度已经发生了分化，除了菲律宾仍然坚持敌视中国的国家战略之外，泰、马、新等国家已经逐渐成为对华友善的国家。东南亚地区有大量的华人华侨，全世界70%的华侨聚居于此，这是天然有利于中国推进“一路一带”战略的因素。即便缅甸政权发生变化，东南亚与中国的关系也将在长时期内整体看好。相比较而言，中亚问题更为复杂。虽然中俄关系在近几年持续升温，但俄罗斯的地缘安全观念却始终没有改变。俄罗斯的多极主义与中国的多极主义存在根本的不同。中国的多极主义是全球协同治理下的分散模式，它强调合作与互信，而俄罗斯的多极构想则是大国各自割据一块的帝国模式。最典型的就是俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦搞的欧亚联盟，它是闭合性的，它实际上是标明俄罗斯的势力范围，要求这些成员安心做俄罗斯的小伙伴。俄罗斯在乌克兰的冒险说明，俄罗斯民族对于势力范围高度敏感，并且极其强硬。这种帝国心态实际上也一定将对中国“一路一带”战略构成严重的阻碍。上海合作组织的自贸区建设也正是由于俄方坚守势力范围的心态而一直没有取得大的进展。

其四，东南亚地区比中亚地区更安全。“一路一带”战略更侧重于经济、文化的整合而不谋求军事上的霸权。这意味着，走出去的企业与公民很多时候缺乏国家直接的强力保护，其经济安全与人身安全主要都得通过当地的安全机制予以落实。东南亚诸国虽然在司法环境上存在许多弊病，但是其中央政权对于全国的控制仍然是较为有效的，通过双边或多边的谈判，建立政府间的合作，对于中资企业与人员的基本安全还是可以保障的。中亚各国的安全情况则要严峻得多。中亚地区一些国家的中央政府长期受困于地方势力、分离主义、极端主义的泥潭之中，难以对全国进行有效地控制与治理，这使得中国政府擅长的政府间谈判所取得的效果非常有限。此外中亚地区的阿富汗、巴基斯坦等国的安全形势非常严峻。巴基斯坦政府对于北部地区的控制一向非常薄弱，很难切实控制部落势力与塔利班势力。阿富汗的安全局势更是实际上处于恶化的状态。尽管欧美国家一再声称阿富汗已经实现了大选，民主政府已经有效遏制了塔利班的威胁，但实际上这些判断只是为欧美国家逃离阿富汗所找的借口。欧美诸国在阿富汗陷入了当年苏联所陷入的泥潭，它们实际上是狼狈逃离了阿富汗。阿富汗民选政府的力量不仅难以有效遏制塔利班等极端势力，而且在未来几年它的生死存亡还取决于国际社会的援助力度。随着几位老强人的迟暮，中亚的未来20年，可能是动荡加剧、地区安全局势继续恶化的20年。这对于中国的“一路一带”战略是非常重大的挑战。

其五，东南亚地区的经济环境更有利于中国进行整合。中国在中亚与东南亚地区的经济输出存在比较明显的差别。中国目前的资本输出，基本上还是以基础建设、基础工程为主，比如铁路、港口、矿山的建设。这种资本输出仍然是建立在中国经济“人力”的因素之上。包括中国的高科技企业如华为、中兴等，其海外拓展实际上仍然是以基础线路、硬件的铺设为主。在中亚地区，因为人口稀薄、经济水平相对落后，这种大型基础建设的盈利前景是不明朗的，甚至其收益在很长时间内都难以弥补运营的赤字。在这里的经济建设实际将面临投入大、风险大、周期长、收益少的局面。只有国有大中型企业才可能在国家政策的支持下去做这些不经济的经营行为。中小民企对于该地区的进入难以形成真正的规模。这意味着，中国对该地区的经济整合难以在短期内见效，其经济行为是高度政治化的、不接地气的，不仅难以取得当地社会的切实认同，而且由于国企的非企业特征，甚至可能引起当地民粹势力的警惕与反弹。反观东南亚地区，虽然在很多国家中仍然存在着排华反华的势力，但是当地的经济、文化条件，已经适宜大量的中小民企进入。这就使得中国的经济进入能够形成国家大型基础建设与民间资本输出相结合的有利局面，也正因此才有学者认为“一带一路”战略成功的关键是企业的成功。⑧这种经济上的整合相比于中亚地区，是全方位的社会交流，它能够对区域一体化形成自下而上的推动，并真正在当地社会中培育亲华利益阶层。

作者感谢匿名审稿专家的宝贵建议，当然文责自负。

①BINOY KAMPMARK,"In the Shadow of Zheng He:China"s One Belt and One Road Poliey",http://www.counterpunch.org/2015/01/30/chinas-one-belt-and-one-road-policy/,2015-02-01.

②Nadege Rolland,"China"s New Silk Road," http://www.nbr.org/research/activity.aspx?id=531,2015-02-15；林毅夫：“一带一路需要加上一洲”，观察者网，http://www.guancha.cn/LinYiFu/2015_01_19_306718.shtml,2015-01-19。

③王义桅：“欧洲愿意把互联互通和‘一带一路’对接”，中国政府网，http://www.gov.cn/2014-10/20/content_2767779.htm，2014-10-20。

④张蕴岭：“聚焦一带一路大战略”，中国社会科学网，http://www.cssn.cn/jjx/jjx_gd/201407/t20140731_1274694.shtml，2015-01-20。

⑤柳思思：“‘一带一路’：跨境次区域合作理论研究的新进路”，《南亚研究》，2014年第2期，第1～11页。

⑥相关内容见"One Belt，One Road",The Economist,http://country.eiu.com/article.aspx?articleid=1232682109&Country=China&topic=Economy。

⑦Tien-sze Fang,"Beijing"s Southern Moves",Indian Express,2014-12-10,http://indianexpress.com/article/opinion/columns/2235222/beijings-southern-moves/.

⑧Huang Yiping,"Keys to the Belt and Road Strategy Succeeding",http://english.caixin.com/,205-02-11.

作者介绍：储殷，国际关系学院公共管理系副教授；高远，国际关系学院硕士研究生

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