中小学教师待遇问题调研报告

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当代教育科学2009年第5期决策与思考

中小学教师待遇问题调研报告*

●杨玉春

为深入了解全国各地教师待遇情况，了解在落实政策法规过程中存在哪些问题，

中小学教师待遇问题调研报告

一、抽样地区教师待遇基本情况（一）教师队伍基本数据

根据山东省教育厅的调研结果，截至2007年11月全省中小学在职教职工总量为833674人，对照

表2：山东省17市农村中小学教师月平均工资变化情况单位：元

年份威海东营淄博青岛烟台莱芜济南日照滨州潍坊济宁枣庄泰安临沂聊城菏泽德州

20031682122413131396129694610638969369288137117568407915295162004178015841492154814341265117710001057102492778484788184860361520052243196019551794175216071373129612041166106810039919579288768402006224123642284204820041663155213381383143213461189115411581057930944200727372944271827362247206720901775180017942039159215611643137813701300

表3：2007年湖北省荆门市中小学教师工资情况

区县东宝区沙洋县掇刀区京山县屈家岭钟祥市

年工资总额

人均月工资

2003年核定编制数，高中超编31544人，初中缺编

12557人，小学超编67900人，全省中小学教职工总体超编86887人。甘肃天水市截至2005年底，在校在册教师达到29688人，全市缺编4828人。截止2007年12月湖北省荆门市义务教育阶段教职员工27933人，在县级以上政府所属学校的2758人，在县镇所属学校的6616人，在乡村学校的18559人。

（二）教师工资基本情况

23074元20615元22751元20134元21952元21030元

1923元1718元1896元1678元1829元1753元

140个县（市、区）中，农村中小学教师月均工资达到2000元以上的县（市、区）达到半数以上；所有县（市、

区）全部超过千元。特别是部分县（市、区）教师工资过低的状况有所改善，早在2006年1月，全省所有县（市、区）农村中小学教师月均工资都基本达到或超过了国家必保工资标准，并且结束了长期以来少数县按现行标准教师工资发放存在拖欠的问题。

甘肃省从2001年以来，逐步贯彻《基础教育改革与发展的决定》，完善“以县为主”的义务教育管理体制，多数县市区都实现了县级财政统一拨付教师工资。所查临洮县2006年7月实现了教师工资套改，取消了乡村教师的浮动固定工资，改为乡镇工作岗位补贴，按照职称、年限区分乡镇岗位津贴标准，最低40元，最高175元。调离乡镇单位便取消乡镇岗位津贴，其余工资县乡均无不同，均为县财政统一拨付。所查湖北省荆门市沙洋县、东宝区2001年以前教育经费均实行县乡分级管理，由于乡镇财政困难，教师工资兑现难度越来越大，不少地方出现拖欠教师

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2003年以来，山东省教师工资收入得到普遍提

高。其中，17个市的农村中小学教师工资均实现了逐

年提高，且多数市及县（市、区）提高幅度较大。甘肃省教师工资情况以临洮县为例，2003-2007年工资发放及时，没有拖欠工资现象；2006年7月工资套改前，职务工资档次每两年晋升一次。2006年7月工资套改后，每年事业人员晋升一个薪级工资，同时按照有关规定逐年提高工作性津贴和生活性补贴。

表1：甘肃省临洮县中小学教师工资状况

年度

人数

年工资总额

人均月工资

2003200420052007

4430509851995526

59858千元70230千元72931千元137929千元

1126元1148元1169元2080元

（三）教师工资管理体制基本情况

根据2008年山东省专项督导评估结果，截至2008年5月，教师工资纳入县本级财政预算的县（市、区）由2006年的119个增加到136个。在全省

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杨玉春/山东省教育科学研究所助理研究员管理学博士

*本文系民进中央教育委员会“中小学教师待遇问题”课题成果之一。

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决策与思考

工资现象。为确保教师工资兑现，2001年两县教师工资上收县级统一管理。教师工资从2001年元月1日起实行县级统发，并按国家规定的工资项目和标准全额纳入县级财政预算，通过银行直达到个人。具体办法由县编制办公室核编、人事局核标准、财政局核工资，对全县财政供养教师逐一清理，合格一个，验收一个，直达一个，切实保证了全县教师工资在2001年元月份实行全县直达。

二、关于教师待遇的实证调查分析（一）被调查对象基本信息

本次调研共搜集问卷566份，鉴于时间和地域跨度，调查问卷的发放范围局限于山东省内，共抽取了山东省的烟台市、淄博市、泰安市、菏泽市的8个县市区，城市学校和农村学校各8所，经过严格审查后剔除无效问卷，最终有效问卷560份。对于甘肃省和湖北省的调研，课题组以当地研究人员为主，主要采用了针对具体问题的电话访谈和函调的方式，电话访谈对象由所查地区教育行政部门提供名单，调查人员从中随机抽取。除了问卷调查法外，课题组还采取了调阅档案、座谈会、个别访谈的方法。

表4：问卷调查样本基本情况

变量性别年龄

变量含义男女

人数

百分比（％）

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2．教师工资标准各地执行不一，区域差距较大

第一，市域间差距过大。从山东省来看，教师工资收入各市之间差距较大，2007年农村教师平均月工资最高的东营市达到2944元，而最低的德州市仅为1300元，相差1644元。威海市教师的工资收入相当于德州市的两倍多。

第二，城乡间、市域内存有严重不平衡。

城乡工资收入差异也比较明显：城市教师群体

545元以下的比例有4．4％，而农村比例高达32．8％。无论城市还是农村，教师工资收入在545－1000元的比例较高分别为44．3％，34．4％，说明有相当一部分中

小学教师工资较低，而农村教师的工资收入水平偏低现象更为严重。调研发现，烟台福山区的城乡教师月工资收入差距在达到千元以上，农村教师没有阳光工资；同属淄博市的张店区的教师平均工资要高于高青县的平均工资接近一千元。从全省来看，城市教师工资收入整体水平远远高于农村教师，城乡差别依然较大。尤其是教师平均月工资达不到1000元的县（市、区）农村大大多于城市，低收入群体主要分布在农村，农村教师收入低、条件艰苦的矛盾依然没有得到根本解决。从所查湖北荆门市的情况看，教师工资的城乡差距尤其明显，人均差距达到955元。

第三，农村教师工资政策实施不规范

虽然国家颁布了教师工资标准，但由于各地经济发展水平不平衡，在实际执行过程中存在明显不一致，特别是地方补贴部分，各地差异显著。因此，各地教师工资的实际水平核查、衡量都很困难。有的县（市、区）县域内教师工资执行多个标准，乡镇之间教师工资标准不统一，同工不同酬，严重影响教师工作的积极性。有的地方教师工资发放项目不全，教师的养老保险金、医疗保险金、住房公积金没有保障。总体来看，教师工资发放在各地市、县域内各乡镇、城乡之间都存在着不同程度的差距。

从甘肃省来看，多数农村教师的地方性补贴难以落实。通过访谈教育财政工作人员得知，甘肃省教师工资结构中地方性补贴约占工资总额的30％或者更高一些。但是由于财政困难，这部分补贴在甘肃省大部分农村未能落实，而中央及省级财政对教育的转移支付则不包括地方性补贴。

农村教师在最基层、最艰苦的地方教书育人，享受的却是比城市教师低得多的待遇，个别的甚至不能满足最基本的生活需求。整个农村教师工资的基本状况是：县城学校待遇好于乡镇学校，乡镇学校好于村小。这与教育均衡发展的目标是背道而驰的。

25730320249236541116744363320633321

45．954．13．644．542．19．6．220．713．25．764．8．536．859．53．8

18－25周岁26－35周岁36－45周岁46－55周岁55周岁以上

政治面貌中共党员共青团员民主党派成员群众缺失

城镇城市农村缺失

（二）中小学教师工资状况对比分析

1.教师工资绝对增长较快，相对增长缓慢

2004年山东省中小学教师工资月收入在2001-4000的老师比例为2．0％，1001-2000的为36．5％，545-

1000的比例为37．6%，尚有23．4%的教师工资在545元以下。根据2007年11月的调研数据，月收入超过2000元的地市为9个，教师比例为53．9％，而没有一个地市的教师月平均工资低于1000元。但是在实地访谈中，

我们发现个别经济欠发达地区的农村初聘教师月工资仍然徘徊在千元以下，这对于处于结婚前后的青年教师是难以维持基本生活水平的。

3．教师工资的行业差距持续拉大

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当代教育科学2009年第5期

从前表可以看出，虽然教师工资的绝对数值上升幅度较大，但由于社会经济整体发展迅速，教师的行业工资水平相比仍然滞后。所以总体来看，教师工资收入与各行业相比仍处在中等水平以下，调查发现约有70％的老师感到付出回报失衡，收入低于付出。

决策与思考

法陈旧，师资整体素质得不到有效提高。具体原因如下：一是近几年乡镇教师待遇偏低，教师无力负担学历教育费用，学习进修积极性不高；二是没有形成有效的教师继续教育体系，单位难以负担教师培训费用，教师特别是老教师很少有机会参加培训。尤其是规模较小、地处偏远的农村小学受人员编制和办学经费的限制，教师进修的机会极少，专业知识得不到更新，很难适应新课程改革的需要。三是由于农村学校特别是偏远乡镇的农村学校专任师资短缺，造成在职教师工作量过大，有的教师周工作量超过20课时，远远超过城区学校，白天忙于上课、备课、批改作业、处理学生问题，晚上还要辅导学生上自习。农村教师家庭多为单职工家庭，经济负担较重，很多教师身体状况较差。这些因素使教师无暇顾及教育教学业务学习，自身素质得不到有效提高，

调查报告

其次是教师队伍的区域结构不合理，城乡师资队伍差距明显。城区中小学以35岁以下的教师为主，这些教师大都是20世纪90年代以来的师范毕业生，他们掌握了现代文化科学知识、教育教学理论和现代信息技术。而农村小学教师由民办教师转正的占相当数量，45岁以上的农村小学教师大多数是由过去的民办教师转过来的。他们的文化知识基础本来就差，再加上年龄偏大，学习现代教育技术、实践现代教育理念的条件和能力受限。农村学校与城市学校实际上是由两代不同的教师在执教，教师素质之间的显著差异，使推进教育公平面临挑战。

第三是教师队伍的学段结构不合理，小学、初中教师队伍整体超编，但高中教师队伍整体缺编。在专任教师与非教学人员比例结构方面，非教学人员所占比例较大，在中学尤其突出。有不少学校还存在育龄女教师较多等问题，使学校在排课中难以从容安排任课教师。教师队伍的结构性缺编在地方财政捉襟见肘的情况下几乎无法解决。教师队伍缺乏合理的流动机制，年纪大的及因各种原因不适应教学岗位的人都在占岗、顶岗，急需的专业教师、年轻力量却因为编制问题而无法上岗，这导致部分地区的农村教育难以为继，更不用谈全面贯彻国家课程方案，实施素质教育。

（三）教师生活待遇的其他维度

人数

百分比

58％的教师对工资收入不满意，工资收入低成为教师

问题的重中之重，因为收入进而影响到了教师的工作满意度、离职，并带来较多相关困扰，发现有71．6％的教师会以收入高作为重新选择职业的条件，并反应工资待遇低是影响工作积极性的首要因素。

另外，通过省、市统计部门的年度公报了解到，部分市教师工资年收入仅略高于城镇居民人均收入，与在岗职工年人均收入基本持平，教师仍旧是社会上的低收入群体。尊师重教、教育优先发展只是停留在口头上，落实不力，教师工资收入较低的状况并未得到根本改善。教职工与公务员工资差别尤其显著，主要原因是津补贴差距大。以荆门市某市直机关单位一名科长和一名中级教师的津补贴为例进行比较，一名科长每月津补贴1360元（津贴1200元+电话费160元），一名中级教师每月津补贴为957．3元（地方性补贴172．3元+适当补贴400元+自筹185元+预发生活补贴200）。

客观地说，基层的党政领导干部虽然为地方事业的发展做出了努力，但大多缺乏正确、科学的教育政绩观，错误的教育资源配置思想加剧了农村教育环境的边缘化、恶化。

表5：2007年湖北省荆门市中小学教师工资城乡及部门之间情况比较

总额

城区教师城区公务员乡镇教师乡镇公务员

人均

33077元39828元21584元25200元百分比

2756元3319元1799元2100元

表6：教师社会地位认知

选项

人数

表7：教师经济地位认知

选项

1很大提高2有所提高3没有变化4有所下降5下降很大System

37301140621826.653.825.011.13.2.41很大提高2有所提高3没有变化4有所下降5下降很大System

2411831969264560

4.321.157.012.34.6.7100.0

4.低工资待遇衍生系列问题

在同地方教育行政官员及校长的访谈中，也发现教师尤其是农村教师待遇相对较低所导致的系列问题。首先是知识结构不合理，农村学校教师特别是农村小学教师，知识老化，学历达标率低，教师观念和教

1.工作压力与工作付出回报

调查发现（见图3），教师普遍反应工作压力较大，约占88．8％，其中城市和农村比例没有显著差异，

也没有年龄差异。进一步分析教师的工作负荷，首先是工作时间，有35．9％的老师工作时间为40个小时每周，即正常的工作时间，而高达60％的教师工作时间超过40个小时，有的甚至达到50小时以上；其次

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决策与思考

是课时方面，51.6％的老师的课时在11-15节，约20％的老师的课时在16节以上，个别老师高达每周

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要因为各地在执行工资政策时，很多地方政府根本就没有考虑农村教师的弱势补偿问题。受地域条件限制，绝大多数农村教师本来就没有享受福利性的房改政策，而在深度访谈中得知，很多地方的住房公积金政策严重失真，住房公积金虽被列入工资项目，但是多数教师却不能在购买商品房时从中受惠。直接导致了农村教师在住房方面的双重利益受损。而湖北省荆门市所查两个县区住房公积金政策都得到了规范执行，住房公积金从2001年开始缴纳（城区教师单位缴纳职工基本工资额的8％，个人负担本人基本工资额的8％；部分乡镇考虑学校创收困难，单位负担部分由区财政代缴）。

25节。调查发现，造成工作压力的最主要的因素依次

为职称评定机制不合理、升学率与工作评价挂钩、教研任务繁重以及知识更新快，这些方面对教师构成了较大的压力和困扰。访谈中，我们也发现了令人担忧的教师职业倦怠现象，由于长时间处于身心疲惫的状态，过大的压力使教师失去了作为教师应有的乐趣。甚至教育失去了她原有的面貌和本真。

2.职业认同感与满意度

在市场经济的大环境下，职业工资待遇的高低决定了一个职业的社会认可度。调查发现，约60％的老师认为与过去五年相比，教师经济地位和社会地位均有所提高，约40％的老师认为二者并不一致，社会地位更高一些，约20％的老师认为老师的地位有所下降。而在职业满意度方面，约有7．8％的教师的职业满意度较低。从比例来看，约有63％的教师具有较高的满意度，而这种满意度很多成分来自于职业本身以及其社会地位。

5．社会保险

从山东省的调研情况来看，学校一般给教师办-理的保险包括以下几种：养老保险，约有9％的教师没有得到办-理，农村城市没有显著差异；事业社会保险，约有52．5％即一般的教师都没有得到投保；医疗社会保险，约17.1％的教师没有得到投保，而且农村没有投保的比例远远高于城市教师的比例；工伤社会保险，

3．中小学教师个人发展状况

38％的教师认为学校提供了较好的个人发展条件，而高达60％的老师觉得学校创造的条件不好。在培训方面，约60％的教师反应培训时间少于40学时，类型主要为新课程、骨干教师培训；而有23．1％没有

参加培训，原因主要是学校没有提供机会，工作任务繁忙没有时间。老师更新知识和自我提高的渠道主要是自学和网络学习以及同行交流。青年教师最好的发展途径是老教师的指导、增加科研任务、多压教学胆子，在实践中成长。

79.6％的教师没有得到投保；女职工生育社会保险，女教师中约有94．3％没有得到投保。约有85％的老师不

能或者仅勉强能承受医疗费的自付部分，这带给教师较大生活压力。从调查中可以发现，中小学教师的医疗保险工作有待于进一步落实。特别是农村教师的医疗保险问题。

湖北省荆门市沙洋县教师社会保险执行情况较好，并率先对在职教师实行养老保险，凡由单位承担部分财政全部兜底。“三险一金”，即养老保险（单位缴纳职工工资总额的20％，个人负担本人工资总额的

4．中小学教师住房问题

关于住房方式方面，无论是城市还是农村都有较大比例的教师是自购商品房，花费高昂，给原本收入水平偏低的教师带来巨大的经济包袱。而具体住房问题存在城市和农村差异，在购买商品房方面，城市比例为60.0％，而农村为39．4％；在自购单位分配住房、自购经济适用房和租赁房方式上，城市教师比例均高于农村教师，而在其他方面，农村教师显著高于城市，这与农村教师的实际工作环境有关，许多农村教师住房一般在农村，为自家所盖。

住房面积方面，80．8％的老师人均住房面积在30平米以下，低于一般水平。从城市和农村来看，农村教师的人均住房面积低于9平米的比例较高，约占10％，特别是青年教师所有的住房，面积十分狭小。

住房公积金方面，通过访谈了解到，山东省多数农村教师难以申请住房公积金贷款购买商品房。这主

6％）、医疗保险（单位缴纳职工基本工资额的6％，个人负担本人基本工资额的2％）、失业保险（单位缴纳职工基本工资额的1％，个人负担本人基本工资额的1％）。同属荆门市的东宝区社保类型及情况与沙洋县

相去甚远：教师社会保险基本未到位。“三险一金”中养老保险和失业保险未办-理，医疗保险刚刚开始办-理。

对于医疗保险，山东省的调研情况也不乐观。烟台福山区的教师乙讲每位老师都有医保卡，学校按时打入很少的钱，大病报销一部分但比例不高。对医疗保险，几位教师都表示不是很了解。在泰山区了解的情况是，泰山区省庄一中：无论什么病，报销的上限是

3000元，一般报销一次要等待一年左右；省庄二中：

生病了自己花钱，压根就没有公费医疗的说法，就连校长也不例外，也找不到人反映这一问题。在山东省其他地区的调研也发现类似的情况，多数教师对医疗保险了解甚少，也无从了解。

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步在县域内统一教师工资发放标准。对财政确有困难的县（市、区），市级政府要进一步加大扶持力度，帮助其尽快将“以县为主”教育管理体制落实到位。要通过落实“以县为主”教育管理体制，进一步建立和完善农村中小学教师工资保障机制，确保农村中小学教师工资不低于当地公务员标准，按时足额发放。

第三，为农村和偏远地方教师发放“任教特殊津贴”，努力缩小城乡差距。建议在组织教育、财政、人事等部门充分调研的基础上，按照国家相关法律法规要求，抓紧制定并实施有关地方法规，因地制宜地实施地方性教师津补贴制度，积极完善农村中小学教师收入增长机制，逐步提高农村中小学教师收入水平，切实鼓励教师在农村、在贫困落后地区从事教育工作。地区间的贫富差异短时间内是不可能消除的，省有关部门可根据不同地区的经济社会发展水平，将地方性教师津、补贴设成若干等级，教师在不同等级的区域工作，就可按等级系数获得相应津贴。各级政府要按“纳入预算、明细核算、先收后支、统筹安排、专款专用、结余结转”的原则，将教育费附加、地方教育附加纳入财政预算管理，避免变相减少农村教育投入。建立农村教师特殊津贴制度，按照各地不同的经济发展水平划分等级，经济越落后、条件越艰苦的地区教师特殊津贴越高，其额度不应是点缀性、象征性的，而应具有较大力度，要使农村贫困地区教师的工资待遇等于甚至高于城市教师的平均水平。农村教师特殊津贴制度可先在国贫县试点施行。

（三）加大对中小学教师社会保障的力度，实行市场化的社会保险制度

完善中小学教师的医疗、养老、失业保险和住房公积金等社会保障制度，将中小学教师尤其是农村中小学教师的医疗、养老、失业保险、住房公积金和政策性津补贴纳入国家财政预算，按照“谁出政策谁买单”的原则共同分担，以保障中小学教师能享受到与当地公务员同样标准的医疗与养老保险等待遇。

在住房上对农村教师实行弱势群体补偿政策。在整个城镇化过程中，绝大多数农村中小学并未享受到福利分房政策，他们在此过程中遭受了双重不利局面。有许多地方政府采取措施，比如：通过政府决策无偿划拨土地建设教师公寓，提高广大中小学教师的居住水平，改善他们的生活质量。

（责任编辑：陈培瑞）

6．中小学教师日常生活与健康

81．8％的老师健康处于一般以上，而约有0．7％的教师具有重病。有18．3％受到工作和生活的压力，感到比较疲劳，每天睡眠在7个小时以下的老师占53.0％，约有2．5％的老师睡眠在5个小时以下。教师

的业余时间安排主要用来做家务和业务学习。关于锻炼方面，42．2％的老师不锻炼，38．9％的老师每周运动

1－3个小时。目前，教师的日常生活困扰主要是这几

个方面：经济收入低，住房问题，工作压力大，子女教育问题和身体健康方面。

三、改进教师待遇的政策建议

基于对调研问题的原因分析，为有效解决我国中小学教师队伍待遇问题，特提出以下政策建议：

（一）修改教师法，明确身份，实行教育公务员制度

教师的身份和法律地位是教师队伍建设的根本性问题，直接影响教师队伍素质和教育质量。义务教育由国家免费提供，具有鲜明的强制性和公共性，从事义务教育工作的教师承担着国家公务职责。为改善中小学教师的社会地位和待遇，保障其能全面履行公务职责，建议修改《教师法》，明确义务教育教师作为教育公务员的法律地位，建立义务教育教师的教育公务员制度，以明确其权利、义务和责任，保障教师的地位和待遇，增强教师职业吸引力和队伍的稳定性，提高教师队伍的整体素质。同时，此也有利于强化政府责任，促进政府统筹教师资源，合理组织教师有序的城乡流动，推进农村义务教育质量提高和均衡发展。

根据国外的经验，可以考虑在试点地区尝试建立国家教育公务员制度，明确其对象范围、任职资格、工作职业、管理办法、权利福利待遇等重要内容，并予以法律或制度规定。

（二）建立公共教育政策保障机制，缩小城乡教师工资差距

首先，建立公共教育财政体制，进一步完善农村教师工资的保障机制。鉴于农村地区县级财力不足，建议建立义务教育教师工资、待遇的中央、省（市）、县三级政府承担制度，其中农村教师的国标工资由中央、省级财政共同全额支付，以确保农村教师工资能按时、足额发放到教师手中；教师工资的拖欠问题由中央和省级财政尽快负责解决。

其次，要继续完善教师工资保障机制。应按照国务院、省政府有关文件要求，对没有完全落实“以县为主”教育管理体制的县（市、区）做出分析，针对存在问题，提出具体整改要求，尽快调整县、乡财政体制和支出结构，将教师工资全额纳入县本级财政预算，并逐

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